Por Lic. Betina Payaslian
La Sedronar fue creada como organismo en los años 90, cuando el país era gobernado por adherentes a una ideología neoliberal, que respondía preponderantemente a los patrones provenientes desde EEUU. Desde ese país imponían unas guías de prácticas básicas que contaba, entre otras cosas, con un plan de reformas, de ajustes y de vaciamiento de las capacidades estatales hasta llevarlas al mínimo, siendo impulsores ideológicos de la ya conocida reforma del estado, cuya fuente y motor podían observarse en los principios del Consenso de Washington. La política de drogas no quedó exenta de acatar modelos que no surgían de los propios análisis de necesidades y urgencias de nuestro territorio, si no que se aferraban a un modelo de ejercicio armado desde ese país central. Esto puede verse plasmado en la construcción del organigrama inicial de la Sedronar, que constaba con dos subsecretarías, una destinada a la atención los usuarios y otra, esquizofrénicamente, dedicada a perseguirlos: la subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico.
Esas prácticas impuestas desde el hemisferio norte a través de organismos como la DEA, tenían básicamente una visión bélica sobre las causas y los efectos del consumo de drogas por parte de la población. Esta visión se reflejaba en la búsqueda de soluciones de tinte marcadamente prohibicionista que no diferenciaba consumo de tráfico y cuya base punitivista sustentaban los abordajes de los tratamientos de los sujetos que consumían. La personas con problemas de consumo eran tratados como desviados, inmorales o perdedores a los que había que volver a encarrilar dentro de un sistema de producción capitalista, dejando el aspecto social y el sufrimiento subjetivo a un costado a la hora de la constitución de la agenda de gestión.
El modelo de tratamiento era envasado y aplicable a cualquier sujeto, sin tener en cuenta las diferencias particulares de cada persona al encarar su recuperación. Si el sujeto no se recuperaba, fallaba la persona, no el modelo.
El consumo problemático es complejo, requiere un abordaje transversal de las distintas áreas del estado, que no cuenta siempre con una solución disponible a mano por la escala de la gente que abarca y las interdependencias de cuestiones que genera.
En sus comienzos por esos años noventa, el sistema estatal de atención a los consumidores de drogas contaba esencialmente con un sistema mercantilizado, es decir el organismo delegaba sobre ONG’s especializadas el diseño e instrumentación de los tratamientos asistenciales y de los programas de prevención que desembocaban en campañas más o menos cuestionables. La posición ideológica Estatal quedaba prácticamente cedida a la considerada por esas organizaciones. El mensaje de base era: “todas las drogas son malas, todas las forma de consumo son dañinas y todos los sujetos deben recibir el mismo tratamiento”. Dichas organizaciones conocidas como Comunidades Terapéuticas o Fundaciones, hacían el foco terapéutico para la recuperación en el encierro, la abstinencia absoluta, el corte de los vínculos comunitarios (considerados de inicio como tóxicos) y en la creación de una nueva vida “limpia”. En suma, como si el individuo fuera tan solo un engranaje desviado de un sistema sano.
El “adicto” se recuperaba casi en soledad, el barrio era peligroso, sus compañeros de consumo eran llamados, entre otras formas, tóxicos y la familia era tratada como codependiente. Lo ideal era apartar al individuo de toda relación social por un tiempo prolongado para ir tramando un “empezar de nuevo”, prefabricado por los encargados de los tratamientos, que eran en su mayoría adictos recuperados con una marcada línea moral erigidos en ejemplos a seguir. A los internados se les prohíba escuchar determinada música, manejar dinero y comunicarse con el exterior por los menos durante los primeros tres meses. Es decir, el sujeto perdía derechos fundamentales en manos de entidades privadas sobre la cual no se establecía ninguna exigencia a la prestación que ofrecían, dejando al individuo, subsidiado por Estado, muchas veces en situación de mal trato y abuso físico.
Esta forma de abordar la temática no tardó en mostrar sus fallas, las denuncias concretas de mal trato, lo abandonos de los tratamientos, las recaídas en consumo, los reingresos permanentes de los mismos usuarios durante años, la falta de acompañamiento de los “egresados” en la búsqueda de su reinserción laboral, comenzaban a generar interrogantes entre los trabajadores del organismo. Bastaba explorar tan solo algunos de los relatos de familiares o ex subsidiados que se acercaban a la secretaria para que de inmediato aparecieran irregularidades y falta de efectividad en las metas fijadas.
La convivencia de dos modelos hegemónicos, una dentro del campo de la salud apuntando a la cura y otra dentro del orden jurídico apuntando al control, encontraron en la modelo abstencionista su punto en común.
Hacia el año 2011 las adicciones como problema publico llevaban largo tiempo instalado en el ámbito Estatal, pero el modelo teórico rígido y elitista no alcazaba hasta ese momento para poder generar algún tipo de solución social ya que no contaba con propuestas novedosas de acciones específicas, pero sin la movilización de recursos económicos, ni simbólicos ni organizacionales.
El comienzo de la visión territorial y hacia el cambio de paradigma
“En la práctica, las etapas pueden sobreponerse y superponerse una a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. (…) la separación analítica no de ser confundida con una separación real, una secuencia temporal”, señala Aguilar Villanueva (1993), y es por eso que además de hechos que podrían tomarse como aditivos quisiera dar cuenta del carácter histórico contextual de las modificaciones, describiendo cuáles fueron las circunstancias que permitieron, en cierta medida, el arribo de la territorialidad en el abordaje del consumo problemático como política publica.
Durante la gestión del Dr. Bielsa en la Sedronar comenzaron los primeros contactos con actores territoriales.
En esos años (2011/2013) Sedronar contó con una referencia y acompañamiento destacado de otro organismo, El Cenareso.
El Cenareso, hospital nacional dependiente del Ministerio de Salud, se encontraba en un proceso de cambio similar al que empezaría un poco más tarde la Sedronar. Sin entrar en detalles de la historia de dicha institución, el cambio sucedido dentro de la misma en esos años fue radical.
El Cenareso se configuraba hasta ese entonces en el imaginario colectivo como una institución a la que los mismos usuarios temían acudir, con una reputación generalizada de tinte carcelario marginal. Violencia, maltrato y desprecio por los derechos básicos de las personas, eran situaciones que se repetían y eran conocidas vox populi pero nadie modificaba. Cenareso se transformaría, bajo la gestión ministerial del Dr. Gines García Gonzalez, en el Hospital Bonaparte, adquiriendo un perfil profesional que redundaría en una calidad de atención desconocidos hasta ese entonces en dicho espacio.
Los primeros tiempos de la Sedronar en territorio se efectivizaron en la mesa interministerial del programa “El estado en tu barrio”. Dicho arribo desembocó en contactos personales de los trabajadores del organismo con las organizaciones barriales que venían trabajando a pulmón con sus vecinos. Comenzó asi una colaboración directa del personal de la Secretaría en las organizaciones de los curas villeros. Asi, estos actores territoriales y las relaciones forjadas con los profesionales de la Sedronar, fueron fundamentales para el arribo definitivo de una planificación territorial a mayor escala a la agenda institucional y la necesidad de la creación de un plan de abordaje para satisfacer la demanda de aquellos ciudadanos a los que no les llegaba nada de lo que se había hecho hasta el momento, o les llegaba de una forma deficiente.
Los primeros pasos en la conformación de la agenda sistémica desembocaron en la creación de diferentes equipos técnicos en los barrios populares donde luego de un tiempo de trabajo y presencia sostenida se llegó a la instalación definitiva, precaria en cuanto a capacidades pero estable en cuanto a presencia y compromiso, con el siguiente resultado:
Se crean los primeros equipos de atención de primera escucha en los Barrios Populares de CABA, en el barrio 21_24, en el 31, en el 15 y en el Barrio de la Carcova del partido de San Martin, Pcia. de Buenos Aires.
Hay que tener en cuenta el sustrato ideológico que se encontraba debajo de este proceso de cambio, porque como bien señalan también Ozlak y Odonnell (1976):
“(…) la política estatal no constituye ni una acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, de la sociedad observadas en una momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición –agregaríamos, predominante- del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos”.
Recuperar Inclusión
A fines del 2013, a raíz de un duro documento al respecto de la política de drogas elaborado por la asamblea plenaria de obispos de todo el país, la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner decide nombrar al frente de la Sedronar (Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación), al sacerdote Juan Carlos Molina. De estrecha relación con la Ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner y del Papa Francisco, Molina asume como Secretario de Estado de un organismo, por aquel entonces, de rango ministerial.
https://www.ambito.com/politica/gobierno-designo-al-cura-juan-carlos-molina-la-sedronar-n3818378
Este nombramiento y su corta gestión implicaron cambios sustanciales a nivel de las políticas públicas antecesoras sobre consumo problemático y también, a nivel subjetivo, en los trabajadores y la dinámica de las tareas tanto para adentro como para afuera de la Sedronar.
Como señala Perelmiter (2012)
“(…) La peculiaridad de las burocracias asistenciales del Estado central argentino es que su funcionamiento institucional se ha desarrollado históricamente en ausencia de un poder infraestructural propio. En esta materia el Estado ha apelado una y otra vez a “efectores” que mediatizaronsu presencia territorial: la Iglesia y las organizaciones benéficas, los partidos políticos, los gobiernos subnacionales, las ONGs y los movimientos sociales”.
Teniendo en cuenta al momento del arribo del nuevo Secretario cuáles eran las capacidades del organismo, tanto políticas como administrativas, podría decir que las mismas se encontraban muy acotadas y funcionando precariamente. Según la concepción de Evans del Estado como solucionador, el organismo estaba lejos de cumplir con metas básicas, muy por debajo de las capacidades esperables para una Secretaría de Estado.
El programa Recuperar en Inclusión fue lanzado en el Salón Blanco de Casa Rosada con la presencia de la Presidenta de la Nación, lo cual demostraba un particular interés por el mismo. Acompañada de funcionarios de todas las tallas, se dio comienzo a una política pública concreta, inédita y a gran escala.
Con el anuncio y la firma de decreto 48/2014, la Sedronar pasaba a tener como eje principal la asistencia, prevención y capacitación en materia de adicciones, traspasando la Lucha contra el Narcotráfico al Ministerio de Seguridad, considerando a la adicciones como un problema de salud social. “El otro” ya no como un adicto sino como un sujeto de derecho, anunciaba el video explicativo del programa.
El Ministerio de Panificación Federal de obras y Servicios públicos como coordinador político y logístico fue fundamental para llevar a cabo las obras propuestas. El desembarco territorial en zonas de mayor vulnerabilidad social se ponía en marcha con la participación de casi todos los organismos en sus áreas específicas que aportarían sus recursos y experiencia a las actividades que se desarrollarían en los 150 CEPLA (Centro Preventivo Local de Las Adicciones) y 40 CET (Casa Educativa Terapéutica). Con una inversión de una presupuesto inédito en la historia del organismo de 1993 millones de pesos.
La distribución del prepuesto marca la importancia dada al área, siendo la prevención el eje central del programa. Los Cepla preventivos se llevaban 1200 millones de pesos, y las Cet dedicadas a los tratamientos de recuperación, 714 millones. Esto es una muestra como señalan Bonicatto y otros (2022) de la relación entre recursos asignados y resultados perseguidos.
Para englobar el viraje marcado por el Programa Recuperar Inclusión, como punto culminante de un proceso de cambio, hay que mencionar el paradigma de los Derechos Humanos. El avance en las conquistas populares y la implementación de leyes de tinte marcadamente progresistas como la ley de Salud Mental, la ley IACOP, fueron volviendo inaplicables e insostenibles a los modelos prohibicionistas. El eje puesto en las políticas de prevención marcan una posición claramente diferenciada.
Desde un marco legal la tendencia también comenzó a ser otra. Según Fusero Mariano:
“(…) el consumo voluntario de sustancias, así como la elección del modo de dirigir nuestras vidas, determinar el ámbito de lo privado y actuar en base al principio de autodeterminación, en plena, libertad, no es ni más ni menos que el ejercicio de nuestros derechos humanos más elementales”
El movimiento de apertura hacia los barrios más carenciados y el trato con las personas necesitadas con asistencia directa fueron la impronta que el gobierno popular de esos años buscó darle a toda su gestión en todos los ámbitos, nacionales, provinciales y locales, encontrando aliados fundamentales en los trabajadores estatales.
El plan Recuperar Inclusión significó hacia adentro:
- Aumento de la planta de Recursos Humanos
- Mayor partida presupuestaria
- Planeamiento y ejecución conjunta con otros ministerios, gobiernos provinciales y locales.
- Inversión en infraestructura adecuada a la nueva planta de trabajadores
- Convivencia entre los trabajadores más estrictamente técnicos y con mayor antigüedad y los trabajadores militantes que ingresaron con la gestión y para el programa, con formación pertinente o no.
Hacia afuera:
- Nueva infraestructura propia en casi todo el país.
- Llegada a más personas y con trato directo de trabajadores locales.
- Conflictividad con las viejas comunidades terapéuticas.
- Relaciones más institucionalizadas con los actores colectivos locales.
Actualidad
La Sedronar contiene en su historia la historia misma de un Estado, que deja a la vista a través de sus gestiones y prácticas concretas cuáles han sido sus ideales y propósitos a lo largo del tiempo. Cuanto más alejado el Estado de los actores sociales, las políticas fallan a la hora de resolver problemas reales.
En los últimos años, con el crecimiento exponencial de los índices de pobreza y pandemia mediante, se continua configurando un entramado complejo en el uso, abuso, y dependencia de sustancias psicoactivas. Pueden observarse los mayores efectos en jóvenes de barrios populares que quedan, más que ningún otro sector, ante situaciones de vulnerabilidad de derechos, redes de delitos, violencia horizontal e institucional.
Actualmente la preocupación no solo es sobre los patrones de uso, sino también por las nuevas drogas cada vez más fuertes y dañinas.
Si bien los dispositivos actuales conforman una red territorial sólida, habría que evaluar la efectividad de los tratamientos ante estos nuevos desafíos estructurales: pobreza, desempleo juvenil, nuevo mercado de sustancias, narcomenudeo como recurso económico, drogas más destructivas, violencia arraigada, y otros factores que indican recrudecimiento de la marginalidad y vulnerabilidad de la población en todo el país.
Bibliografía:
- Aguilar Villanueva, Luis (1993). Problemas públicos y agenda de gobierno, México: Miguel Ángel Porrúa. (Estudio introductorio).
- Oszlak, Oscar y O’Donnell, Guillermo (1976). “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. En Kliksberg Bernardo y Sulbrant José (comp.), Para investigar la Administración Pública. Madrid: Instituto Nacional de la Administración Pública.
- Subirats, Joan; Knoepfel, Peter, Larrue, Corinne y Varone Frédéric (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ed. Ariel Ciencia Política (cap 1 y 2)
- Tamayo Sáez, Manuel (1997). “El Análisis de las Políticas Públicas”. En Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps). La Nueva Administración Pública. Madrid: Edic. Alianza Universidad Textos.
- Meltsner, Arnold (1993). “La factibilidad política y el análisis de políticas”. En Aguilar Villanueva, Luis (ed). La Hechura de las políticas, México: Miguel Ángel Porrúa.
- Bernazza, Claudia y Longo, Gustavo (2014). “Debates sobre capacidades estatales en la Argentina: Un estado del Arte”. En Revista Estado y Políticas Públicas, Nº 3. Buenos Aires: FLACSO. (pp 107-130).
- Longo, Francisco (2002) “Marco Analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de Servicio Civil”. Barcelona: ESADE. Instituto de Dirección y Gestión Pública.
- Bonicatto, María; Iparraguirre; Mercedes y Fernández, Melina (2020). “Recursos críticos en procesos de gestión de organizaciones públicas”. En Pagani, Ma. Laura y Manuele, Matías (Coord). La mirada organizacional. Enfoques y metodologías para el análisis. EDULP. La Plata (pp. 69-89)
- Perelmiter, Luisina (2010). “Militar el Estado. La incorporación de movimientos sociales de desocupados a la gestión de políticas sociales. Argentina (2003 – 2008)”. En Masetti, A., Villanueva, E. y Gómez, M. Movilizaciones, protesta e identidades políticas en la Argentina del Bicentenario. Buenos Aires: Ed. Nueva Trilce. 2010 (pág. 137 – 156).
- Zaramberg, Gisela (2007). “Nuevos procesos de gestión pública: las mujeres en la formación de políticas sociales”. En Parsons, Wayne. Políticas Públicas. Introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. México: Miño y Dávila editores.
- Horrac, Beatriz; Canosa, Julio; Charaf, Darío; Pereyra, Águeda (2009). Consecuencias subjetivas del neoliberalismo como productor de subjetividades. El caso de los trabajadores estatales de la Provincia de Buenos Aires. Instituto Patria. Comisión Estado y Administración Pública. Observatorio del Estado.
- Lipsky, Michael (1980). “La burocracia en el nivel callejero: la función crítica de los burócratas en el nivel callejero”. Cap. xxxix en Clásicos de la Administración Pública, editado por Jay M. Shafritz – Albert Hyde, Fondo de Cultura Económica, México D.F. (pp 780-794).